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法官待遇低压力大发展难流失成普遍现象

2019-07-08 16:50:09来源:励志吧0次阅读

法官“待遇低、压力大、发展难” 流失成普遍现象

提升法官职业的吸引力,就要建立符合职业特点的法官管理体制,增加法官对自己的职业认同感

“从法官到律师,这种角色转换让我在与昔日的同事打交道时,有一种怪怪的感觉。”2010年,小朱从中国政法大学研究生毕业后,考入北京一个远郊区法院做法官,还没干满两年,就因为“待遇低、压力大、发展难、荣誉感缺失”选择了辞职,转行做了一名律师。

“法官持续流失是近年来的一个普遍现象。”江苏省如东县人民法院院长娄宏春说,“以如东法院为例,从2008年起已流失22人,每年流失4~5人,大多是30岁左右的年轻人,正处于办案‘黄金期’,他们的流失加剧了法院案多人少、办案人员青黄不接的矛盾。”

近年来,法官流失的现象不仅在中西部地区普遍存在,东部沿海地区更为严重。有数据显示,“十一五”(2006年至2010年)期间,广东、江苏、浙江、山东等地各级法院人员流失都超过了1000人,其中大部分是法官。

多位受访专家认为,法官流失折射出其尴尬的职业生态环境。“要遏止这一趋势,关键是建立符合职业特点的法官管理体制,提升法官对自己的职业认同感。”

对于问题的症结所在,中央高层有清醒认识。6月初,中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过了《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》(以下简称《意见》)和《上海市司法改革试点工作方案》(以下简称《方案》)。

中央司法体制改革领导小组办公室负责人指出,完善司法人员分类管理、完善司法制、健全司法人员职业保障、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理,都是司法体制改革的基础性、制度性措施。经商中央有关部门和地方,决定就这4项改革,在东、中、西部选择上海、广东、吉林、湖北、海南、青海6个省市先行试点,为全面推进司法改革积累经验。

紧随其后,7月9日,最高人民法院召开发布会,通报《人民法院第四个五年改革纲要()》(以下简称“四五改革纲要”)的总体思路和主要内容。

最高人民法院司法改革领导小组办公室主任贺小荣通报称,围绕到2018年初步建成具有中国特色的社会主义审判权力运行体系这一目标,“四五改革纲要”针对八个重点领域,提出了45项改革举措,重点归纳为8个方面的核心内容。

“司法体制改革的进一步推进,将有利于打破中国司法现有的地方保护主义格局,也有助于提升法官待遇及其职业荣誉感,进一步稳定队伍。”上海财经大学法治与发展研究中心主任麻国安教授对《瞭望》周刊说。

完善分类管理机制

多位受访者认为,完善司法人员分类管理,是解决检察官、法官流失的治本之策。

“公务员法虽然明确法官可采用单独的序列进行管理,但是相应的配套措施至今没有到位。”麻国安说,“这种做法的弊端显而易见。”

贺小荣指出,长期以来,我国对法官沿用普通公务员管理模式,不能充分体现司法职业特点,也不利于把优秀人才留在审判一线。针对上述问题,“四五改革纲要”提出:要坚持以法官为中心、以服务审判工作为重心,建立分类科学、结构合理、分工明确、保障有力的法院人员管理制度。

中央司法体制改革领导小组办公室负责人指出,司法人员分类管理,就是把法院、检察院工作人员分为法官、检察官,司法辅助人员,司法行政人员,对法官、检察官实行有别于普通公务员的管理制度。

具体到法院,贺小荣在通报中称,推进法院人员分类管理制度改革,将法院人员分为法官、审判辅助人员和司法行政人员,实行分类管理。与之配套的,则是拓宽审判辅助人员的来源渠道,建立审判辅助人员的正常增补机制,减少法官事务性工作负担。

而实行司法人员分类管理的一项基础工作,是建立法官员额制。

本刊采访了解到,一些基层法院半数以上在编人员不直接从事审判工作,甘肃白银市一个区法院非审判人员占在编人员的比例甚至达60%多,很多都是行政后勤、政工等岗位人员,而这种情况全国一些地方也很普遍。

重庆市荣昌县人民法院民事审判第一庭庭长钟家玉建议,“应根据各级法院的受案数、工作量设置法院队伍人员编制,确定法官、审判辅助人员、司法行政人员的类别和职责,设置各类人员的员额比例,确定职务序列和职数,实施分类管理。”

公平、公正地选任法官,也是完善分类管理的基础所在。

近些年来,各级法院严把法官“入口”,坚持逢进必考原则,当法官既要经过公务员考试又要经过司法人员考试,对确保法官质量发挥了重要作用。

但问题也仍然存在。比如说,法官逐级遴选制度不健全。一些大学生走出校门就进入最高法院当法官。而在发达国家,只有具有丰富的审判经验,在长期考察下道德无瑕疵的法官,才能进入最高法院担任法官,其年龄大多在50岁以上。再比如说,那些人能够当法官,其标准也并不清晰。

针对上述种种问题,“四五改革纲要”提出,“配合省以下法院人事统管改革,推动在省一级设立法官遴选委员会,从专业角度提出法官人选,由组织人事、纪检监察部门在政治素养、廉洁自律等方面考察把关,人大依照法律程序任免。”“完善法官选任制度,针对不同层级的法院,设置不同的法官任职条件。初任法官首先到基层人民法院任职,上级法院法官原则上从下一级法院遴选产生。”

钟家玉认为,总体上看,实施分类管理要注重两个问题:一是要以审判为中心。队伍应以法官为主体,确保法院依法独立公正行使审判权力;二是机构设置要优化。通过人员分类管理改革,让不同类别的人才各行其道,为整个队伍的发展增速扩容。

“实行法官有别于普通公务员的管理制度,具有突破性的现实意义。”麻国安说。

力除“司法行政化”

一起案件审判在法院一般要走如下流程:审判员前期调查,组织开庭审理,拿出初步意见报分管副庭长,之后再报庭长、主管副院长,主管副院长认定不准的情况下再报审委会。

用辽宁省葫芦岛市中级人民法院院长杜俊峰的话讲,这样的审判环节,就是“用行政化模式解决司法问题”。

本刊在采访中发现,目前,从司法领域尤其是法院系统看,存在两大现实情况:一是案件越来越多,在一些地方甚至呈几何级数增长;二是司法公信力不高。

从深层次原因分析,这与司法体制和工作机制不合理有关,最突出的表现就是“司法行政化”,其弊端明显:审判权容易受到不当干预,由于行政化管理,法院和法官的独立性均受到削弱,打招呼、定调子、地方保护等不正当干预、不正常现象屡禁不止;其次是层层审批增加了案件处理环节,延长了时间周期,导致审判效率低下;最后案件层层把关导致责权不分、追责不力。

钟家玉建议,减少法院内设业务行政部门,弱化法院审判职能内部行政性运作,重新定位审判委员会的职能,改变目前由庭长、分管院长签发法律文书的行政化管理模式,改变“判而不审,审而不判”的违背依法独立行使审判权现象,从审判机制上保障法官的职务、身份独立。

党的十八届三中全会《决定》中已经要求,让审理者裁判、由裁判者负责,探索建立突出法官、检察官主体地位的办案制。

《意见》和《方案》也明确将司法制作为改革试点的重点内容之一。

7月9日,贺小荣通报指出,让审理者裁判,由裁判者负责,是司法规律的客观要求。近年来,司法机关为完善司法权力运行机制,进行了许多积极探索,也取得了一定成效,但仍存在内部层层审批,办案权责不明等问题。针对上述问题,“四五改革纲要”将完善主审法官、合议庭办案制作为关键环节,推动建立权责明晰、权责一致、监督有序、配套齐全的审判权力运行机制。

钟家玉认为,强化主审法官和合议庭职责要注重根据法官的专业特长、业务水准、知识结构和审判经验等,将法官分为刑事、民事、商事、行政等各种专业化法官,并成立专业合议庭。同时,要建立合理的裁判追究制,将追究限定在法定的程序性及违反廉政纪律等不规范司法行为上,避免简单的以案件实体裁判的对错作为追究的依据。

科学考核提升待遇

多位受访者认为,对法官应建立科学的考核制度,并在此基础上提升待遇,以稳定法官队伍。

“与律师、普通公务员、国企人员等群体相比,基层法官的收入与付出呈现明显的不平衡状态,由于地方经济的差距,不同省、市、县的法官收入也呈现出很大差异。”娄宏春说。

与此形成鲜明对比的是,随着各类案件数量剧增,基层法官却日益呈现超负荷工作状态。以北京为例,目前北京法院审判人员的每年人均结案数为160.2件,是全国平均水平的2.7倍,一线审判人员的工作量已接近极限。

不仅待遇低、压力大,法官还普遍遭遇晋升“天花板”。从各地情况看,不少一线办案法官干了几十年,到退休时还只是个科员。“相对于党政部门来说,法官在职务上提升的机会很少,基层法院的法官要解决副科级待遇非常困难。”娄宏春说。

“应在科学考核的基础上,提高一线办案法官的职级和待遇。”麻国安认为,“这有利于一线办案法官潜心钻研审判业务、提高审判技能,也有利于年轻有为的法律人才成长,确保法官队伍的稳定性。”

“目前,基层法院的工作不仅要接受来自当地人大的评估考核,还要接受上级法院的考核,但有些考核内容与审判工作的性质、规律不相符。”钟家玉说,“法院内部对法官严格的‘错案’追究制,以及以案件结案率、调解率、撤诉率、当庭裁判率、上诉率、发回改判率等指标进行不科学的数字化考核不符合诉讼规律。”

在钟家玉看来,这种简单的考核方式势必会导致法官为了指标而疲于应付,心生埋怨,甚至会出现为了指标的优化做出与法官中立身份不相符的言行。因此,她建议,“建立符合法官职业特点的科学合理的考核、考评机制,营造公平公开公正的工作环境,这也是当前司法体制改革的重要内容。”对法官考核应注重以下几方面问题:

一是注重原则性和灵活性相结合。弱化数字化观念,侧重从案件审判质效,庭审驾驭、裁判文书、调研成果等诸多方面对法官进行综合考评,反映法官的整体司法能力。

二是成立法官考评委员会。可考虑在各级法院法官考评委员会自评的基础上,每年由不同法院法官考评委员成员组成考评小组的方式对涉及奖励、晋升等重大事项的相关法官进行综合考核,增强考核的客观性和公正性。

三是借助外部评价信息。考评委员会可以采取走访党委、人大、纪委、基层组织、律师、当事人等有关部门和个人,全方位客观评价法官,避免自己评价自己的弊端。

四是应加强对考核结果的运用。考核结果应成为提拔任用法官、法官等级晋升以及实施奖惩的重要依据。

新疆富蕴县人民法院党组书记刘青山接受本刊采访时认为,应建立一种机制:不担任领导职务的一线办案法官,在工作表现、工作年限、工作业绩考核结果符合条件的情况下,也可以得到晋升。

对此,“四五改革纲要”已经提出,“完善法官等级定期晋升机制,确保一线办案法官即使不担任领导职务,也可以正常晋升至较高的法官等级。”

“人财物统管”破除“司法地方化”

“目前法官职业地位保障欠缺。”在钟家玉看来,原因之一,是部分地方政府对法院工作性质认识上存在误区,将法院视为政府的下属机构。同时,法院在人事、物资、财政等方面受制并依赖于地方党委和政府,审理案件难免受到地方干预,影响了人民法院依法独立行使审判权。

多位受访基层法官认为,“这挫伤了法官对法律的信仰和自身职业荣誉感。”

“司法地方化是法官职业化的最大障碍,是造成法官职业地位和职业权利得不到保障的最根本原因。”钟家玉认为,“应建立独立、统一的司法经费保障制度,在法院组织体系、人事体制方面使法院与地方政府脱离,建立符合法官职业特点的工资标准和工资制度,进而从体制上保障法官的职业地位和职业权利。”

《意见》已经明确了试点地区省级统管的改革路径。对人的统一管理,主要是建立法官、检察官统一由省提名、管理并按法定程序任免的机制。对财物的统一管理,主要是建立省以下地方法院、检察院经费由省级政府财政部门统一管理机制。经费上收省级统一管理时,要考虑各地经济社会发展实际,使各地办公经费、办案经费和人员收入不低于现有水平,为办公、办案提供必要的物质保障。

贺小荣表示,推动省以下地方法院人财物统一管理,对于确保人民法院依法独立公正行使审判权、确保国家法律统一正确实施,具有重要而深远的意义。(文/《瞭望》周刊李松毛一竹涂铭梁书斌范春生)

原标题:法官“待遇低、压力大、发展难”流失成普遍现象

稿源:中国

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